Curso tal como ministrado no
Mestrado em Desenvolvimento e Cooperação Internacional
ISEG-Instituto Superior de Economia e Gestão
Universidade Técnica de Lisboa / Portugal

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Cap. 10 - Sugestões de reformulação dos programas
de estabilização conjuntural e de ajustamento estrutural

A análise crítica dos programas de estabilização e ajustamento estrutural a que procedemos anteriormente não ficaria completa sem a referência a algumas das alternativas que, oriundas dos mais diversos sectores, têm sido apresentadas.

Referência especial merecem as contribuições de autores como Edmar Bacha e Frances Stewart e de instituições como a Comissão Económica para a África das Nações Unidas e que representa uma tomada de posição colectiva da África em relação aos "pacotes" do FMI e do Banco Mundial. Outras ficarão por referir mas não é possível, no espaço disponível, ter pretensões de ser exaustivo.

No essencial, a proposta de Edmar Bacha, conhecido economista brasileiro, corresponde à alteração do conteúdo dos "exercícios financeiros" (1) do Fundo e, principalmente e numa verdadeira inversão do que tem sido a prática (por todos condenada) corrente até aqui, à sua subordinação àquilo a que ele designa por "exercícios de crescimento":

"Para prover os programas do Fundo de uma perspectiva de crescimento, sugere-se que um conjunto de 'exercícios de crescimento' seja elaborado previamente aos 'exercícios financeiros'. A partir deles se determinaria o montante de crédito externo necessário para sustentar um programa de estabilização orientado para o crescimento." (2)

Tais "exercícios de crescimento" poderiam, segundo o autor, basear-se na concepção sobre a existência de "duas brechas" --- o two gap model em inglês e que o autor designa por "enfoque dos dois hiatos": a de poupanças e a de divisas.

A determinação do "hiato de poupança" permitiria determinar as necessidades de crédito externo para sustentar uma dada taxa de crescimento do PIB e que seria a principal decisão de política económica a tomar. Esta determinação dos recursos externos deveria ter em consideração a poupança interna e a meta relativa à acumulação de reservas internacionais.

Paralelamente, sabendo-se as necessidades de importação para sustentar tal taxa de crescimento do PIB e as previsões quanto às receitas de exportação e à acumulação de divisas pretendida, seria possível determinar o "hiato de divisas" a ser coberto pelo crédito externo.

Temos, pois, duas estimativas alternativas sobre o crédito externo necessário para sustentar uma determinada taxa de crescimento da economia mas num quadro de simultânea estabilização da mesma. Uma das novidades da proposta de Bacha é que

"A maior dessas estimativas poderia ser usada como uma variável adicional em programas do FMI voltados para o crescimento (...) como a contrapartida externa aos esforços domésticos de estabilização. Num contexto de 'condicionalidades recíprocas' esse valor constituiria um critério de desempenho para os credores externos, uma violação do qual propiciaria ao país devedor o direito seja a um aumento imediato de seu acesso a recursos do FMI ou do Banco Mundial, seja a uma capitalização automática dos juros devidos aos bancos comerciais estrangeiros." (3)

Temos, pois, que as duas principais sugestões do autor são a subordinação dos programas de estabilização e ajustamento à realização de uma determinada taxa (mínima) de crescimento económico e a institucionalização da "condicionalidade recíproca", em que a comunidade internacional, nomeadamente através das suas instituições financeiras, seria co-responsabilizada no processo de crescimento com estabilização de um país através de mecanismos que garantissem a colocação à sua disposição dos meios financeiros necessários.

Quanto às sugestões de Frances Stewart (4), elas são múltiplas e passam por alterações quer no sistema internacional --- já que, para ela, o problema é de todos os países, incluindo dos credores, e não apenas dos países deficitários/devedores --- quer na própria condicionalidade tal como é hoje em dia praticada pelas instituições financeiras internacionais (5).

As principais sugestões da autora são as seguintes (cite-se longamente o seu texto já que é difícil fazer uma síntese das suas propostas, tantas e variadas elas são):

"1. Simetria do ajustamento: todos os países do Terceiro Mundo sofrem da assimetria do ajustamento --- i.e., do facto de que o maior peso da alteração das políticas e do ajustamento recai sobre os países deficitários. (...) Se fosse decidida uma maior responsabilidade dos países superavitários na expansão da sua absorção interna, isto ajudaria a eliminar os défices sem exigir políticas deflacionárias tão fortes por parte dos países devedores e tenderia a aumentar o comércio mundial, o crescimento e os preços das suas mercadorias.

2. Expansão da procura mundial e do comércio: (...)

3. Apoio aos preços das mercadorias: a expansão da produção e do comércio mundiais ajudariam a manter os preços das matérias primas (...). Mas com as incertezas quanto à evolução da procura mundial das mercadorias (...), tornam-se necessários acordos quanto aos seus preços. Estes deverão incluir a definição de um preço mínimo e deverão ser apoiados por coordenação (pela limitação do crescimento da produção, se necessário) entre os produtores.

4.Financiamento: as medidas descritas acima reduzirão a extensão do ajustamento necessário pelos países deficitários (por aumentarem os preços dos bens por eles exportados e, consequentemente, as receitas das suas exportações) e facilitarão a sua efectivação (através do aumento dos seus mercados). (...) o ajustamento expansionista exigirá mais financiamento do que o deflacionista. De facto, em muitos países a falta de recursos financeiros é a principal causa da adopção de políticas deflacionistas e está também a minar as possibilidades de crescimento forçando a cortes no investimento e na manutenção dos equipamentos, chegando mesmo a impedir a expansão das exportações no curto prazo devido à escassez de recursos para proceder à importação de inputs essenciais.(...)

As perspectivas de crescimento de médio e longo prazo são postas em causa devido à diminuição de capital humano por causa da redução das despesas em saúde e em educação (...).

O montante das necessidades em recursos financeiros depende parcialmente da extensão das restantes reformas --- com melhores preços para os produtos primários e mercados com maior nível de absorção será necessário um menor volume de financiamento. Por isso, o sistema financeiro internacional deve ser definido de forma a compensar os países das falhas no resto do sistema (...).

Mudanças na condicionalidade

(...)

Para conseguir alcançar os objectivos do desenvolvimento e da protecção às camadas vulneráveis durante o ajustamento, as alterações das políticas de ajustamento devem incluir:

1. uma perspectiva mais aberta e menos dogmática da parte da filosofia subjacente acerca do funcionamento da economia, sobre os mecanismos causais e, consequentemente, sobre a conveniência de determinados instrumentos de política e de certas instituições. (...)

2. As realidades sociais e políticas têm de ser incorporadas na definição dos programas. A melhor solução na perspectiva dos economistas pode ter de ser posta de parte (...) para evitar agitação política e ruptura do programa e para dar lugar a uma solução mais duradoura. (...)

3. São necessárias políticas macroeconómicas mais expansionistas (ou menos deflacionistas). (...)

4. é necessário um timing de ajustamento mais gradual (o que também exigirá maiores disponibilidades financeiras de médio e longo prazos).

5. Definição de alterações de política de curto-prazo que sejam consistentes com as exigências do desenvolvimento de médio prazo. Na África Subsaariana a actual condicionalidade está principalmente focada na agricultura [de exportação de matérias primas] e é genericamente desindustrializante. (...)

6. O uso de políticas meso-económicas (...) que levem ao uso dos recursos prioritariamente para o crescimento económico e para satisfazer as necessidades das camadas mais vulneráveis da população. As meso-políticas referem-se ao impcto de todos os instrumentos de política económica, incluindo as políticas fiscal, de despesas públicas, tarifária e de afectação de divisas e de crédito sobre a distribuição dos recursos e dos rendimentos. (...)

7. Políticas sectoriais para reestruturar o sector produtivo de forma a reforçar o emprego e a geração de rendimento e de aumentos de produtividade em actividades de baixos rendimentos, centrando-se a atenção nos pequenos camponeses e nos produtores do sector informal dos serviços e da indústria.

8. Políticas de reestruturação do sector social de forma a aumentar a sua equidade e eficácia, redireccionado a despesa pública quer entre os sectores quer dentro destes de modo a beneficiar os serviços básicos de baixo custo e o crescimento.

9. Políticas compensatórias (de duração limitada) para proteger os níveis básicos de saúde e de nutrição durante o ajustamento até que a retomada do crescimento permita que as famílias de baixos rendimentos possam satisfazer, por si próprias, as suas necessidades básicas. (...) [NOTA de AMASerra: foram preocupações deste tipo que estiveram na base da reformulação dos programas de ajustamento de modo a incluirem medidas de luta contra a pobreza; a eficácia destas, porém, é discutível]

10. O acompanhamento da conjuntura tem de ser feito não só com indicadores monetários mas também com indicadores sobre o crescimento económico (crescimento da produção e níveis de investimento) e indicadores sociais (rendimentos dos 40% mais pobres da população, níveis de nutrição).

Estas alterações não são simples possibilidades teóricas: alguns deles foram utilizados já com sucesso, nos últimos anos, em algum país ou países. (...)

Modalidades de se chegar à condicionalidade

(...)

1. Deverá ser explicitamente reconhecido que existem alternativas às políticas do Fundo e do Banco Mundial (...) e elas deveriam ser igualmente (...) aceites pela comunidade internacional. (...)

2. Deve ser dado apoio técnico aos governos na preparação e negociação de alternativas. Esta assistência poderia vir de outras instituições internacionais (p.ex., o Secretariado da Commonwealth ou agências das Nações Unidas) ou de um Grupo Consultivo especialmente criado para tal.

3. Deveria ser iniciado um processo de discussão destas questões entre os países recebedores de apoio financeiro (p.ex., a nível regional), onde deveriam ser trocadas experiências e ideias e onde se poderiam adoptar algumas posições comuns.

4. A pedido dos governos, poderiam ser constituídas comissões independentes constituídas por técnicos governamentais, especialistas independentes e pessoas de instituições internacionais para desenvolverem programas de curto e médio prazo e ppara estimar as necessidades financeiras de tais planos. Deveria ser aceite por ambas as partes que os Relatórios dessas comissões deveriam formar a base da futura condicionalidade e dos futuros fluxos financeiros.

O segundo maior defeito da forma como actualmente são conduzidas as negociações é que, do lado dos governos dos países, elas são quase integralmente confiadas aos técnicos do Banco Central e do Ministério das Finanças, e, do lado da comunidade internacional, ao FMI. Assim, não é de admirar que o crescimento económico e o bem-estar social tendam a ser negligenciados, dando-se preferência à estabilidade financeira. Este estado de coisas persistirá até que os interesses referidos [crescimento económico e bem-estar social] sejam formalmente incorporados no processo de definição e de negociação dos programas. Da parte dos governos, isto exigirá a presença de representantes dos Ministérios do Plano e Desenvolvimento, da Educação, Saúde e nutrição, o mesmo devendo acontecer do lado da comunidade internacional." (6)

Completada (com esta longa citação) a análise das --- ou, melhor, a referência às --- sugestões de Frances Stewart, podemos agora debruçarmo-nos sobre a análise dos programas de estabilização e ajustamento realizada pela Comissão Económica para a África ("ECA" na sigla inglesa) das Nações Unidas e das conequentes propostas de alteração da filosofia que está actualmente subjacente à condicionalidade do Fundo e do Banco Mundial. Como teremos oportunidade de verificar, as críticas da ECA têm como ponto de partida uma interpretação que não é muito divergente das dos dois autores que mencionámos até agora: a de que é necessário repensar aqueles programas de forma a submetê-los às necessidades do crescimento económico e da transformação estrutural autocentrada e consistente das economias africanas, a qual deve ser vista numa perspectiva quer individual quer colectiva regional e a nível do continente.

De facto, para a ECA, "dados os estrangulamentos estruturais das economias africanas, o ajustamento deve ser visto como parte de um processo contínuo de transformação mais do que como um exercício em si mesmo descontínuo" (7). Isto não significa pôr em causa a totalidade das medidas de ajustamento tal como têm sido aplicadas até agora mas sim, respeitadas algumas zonas em que o consenso é grande (8), submetê-lo inequivocamente às necessidades do crescimento económico já que só assim é que a solução prosseguida poderá dar resultados positivos e duradouros.

Uma listagem (9) das grandes orientações políticas desta "Alternativa Africana" inclui as seguintes:

a) aumento da produção e utilização eficiente dos recursos;

b) maior e mais eficiente mobilização dos recursos nacionais;

c) melhoria da capacidade dos recursos humanos;

d) reforço da base científica e tecnológica da produção;

e) diversificação vertical e horizontal da produção nacional a fim de, nomeadamente, produzir os bens e serviços essenciais que satisfaçam as necessidades da maioria da população;

f) instauração de um equilíbrio pragmático entre os sectores público e privado no seio da economia nacional;

g) criação de um ambiente político-social e económico propício ao desenvolvimento sustentado;

h) redistribuição dos recursos, nomeadamente através da minimização dos gastos improdutivos, em particular das despesas militares;

i) melhoria da repartição funcional do rendimento, o que contribuirá para a retomada da produção devido aos efeitos benéficos que tem sobre a redução da pobreza de vastas camadas da população;

j) a dinamização da produção agrícola destinada ao consumo interno e que é essencial para assegurar a auto-suficiência alimentar;

k) diminuição da dependência da produção e do consumo nacionais em relação à importação de vários inputs intermédios e bens de consumo final, nomeadamente alimentar; isto exigirá um

l) esforço de alteração do padrão de consumo nacional em que, por influências externas --- particularmente durante o tempo colonial mas também em resultado da forma como se processa hoje em dia a ajuda alimentar, por exemplo ---, predominam bens de consumo (nomeadamente alimentar, como o trigo) para cuja produção as economias africanas não têm as vantagens relativas necessárias;

m) melhoria da gestão da dívida e do serviço da dívida.

Estas orientações de política implicam a modificação de muitas das medidas que actualmente fazem parte dos programas de ajustamento estrutural (10) e sua substituição por uma panóplia de outras medidas que a ECA propõe visando o fortalecimento e diversificação da capacidade produtiva, a melhoria do nível de rendimentos e do padrão da sua distribuição, a orientação das despesas para satisfação das necessidades da população e a definição do quadro institucional para garantir a efectiva prossecução deste ajustamento com transformação (11). A variedade das medidas apresentadas impossibilita uma referência pormenorizada aqui pelo que remetemos o leitor para o texto original.

Note-se, porém, que o tempo demonstrou que estas propostas não foram, na sua maioria, aplicadas pelos próprios países africanos. Razão importante para isso é o facto de os financiadores dos programas de ajustamento --- na maior parte dos casos as instituições financeiras internacionais, as instituições de cooperação bilateral e a banca privada --- ter continuado a alinhar-se atrás dos programas enformados pelas concepções do FMI e do Banco Mundial.

Há, no entanto, também limites próprios às concepções da ECA, já que é difícil antever como algumas delas serão susceptíveis de implementação num mundo que é cada vez mais uma "aldeia global". Referimo-nos, por exemplo, às concepções sobre a alteração dos padrões de consumo africanos. Em tais concepções parecem evidentes influências de interpretações filhas do marxismo e das teses da dependência. Um exemplo de um autor que no passado (1974) fez, a prpoósito da Tanzânia e sua tentativa de construção de um socialismo ujamaa, sugestões dentro desta linha é Clive Thomas no seu livro Dependence and transformation.

As alternativas aqui apresentadas têm todas como ponto comum a crítica ao enviesamento "anti-crescimento" dos actuais programas de ajustamento estrutural derivada da ênfase colocada no vector financeiro e de curto prazo do reequilíbrio das economias africanas. Esta crítica parece hoje generalizada e as alternativas que se colocam passam todas pela sujeição do ajustamento financeiro de curto prazo às necessidades da transformação estrutural de longo prazo. Disso é prova também o "Relatório Craxi" (12) sobre a dívida externa e o desenvolvimento.

Uma das constatações deste relatório é que "o problema da dívida só pode ser resolvido num clima generalizado de crescimento económico quer nos países devedores quer nos países credores" acompanhado de "crescentes oportunidades para as exportações dos países devedores, as quais deverão ser protegidas da excessiva variação a que estão sujeitas no mercado internacional" (13). Note-se a semelhança com algumas das teses de Frances Stewart referidas mais acima.

Veja a Bibliografia

Bibliografia Top

NOTA: as referências que se seguem são apenas algumas das muitas centenas hoje existentes sobre o tema central deste capítulo. Os textos referenciados servem para apoiar bibliograficamente o essencial das ideias apresentadas no nosso texto e, principalmente os que estão disponíveis na INTERNET (que estão "linkados"), para entrada num manancial cada vez maior de informaçãosobre o assunto. Sugere-se vivamente ao leitor que "navegue" o mais possível em busca de nova documentação.
'Sites' como os do Fundo Monetário Internacional e do Banco Mundial devem ser consultados regularmente, o mesmo acontecendo, para uma visão "alternativa" ao destas organizações internacionais, com vários agregados no 'site' da ONEWORLD.
Uma fonte A NÃO PERDER é a Devline do IDS-Institute of Development Studies da Universidade de Sussex.
Uma biblioteca consultável através da INTERNET é a do ISEG/UTL - Económicas" através da escolha do item "Biblioteca" no 'site' do Instituto

BACHA, Edmar L. "O sistema de condicionalidades do FMI: uma proposta de reforma" in Pesquisa e Planejamento Económicos, (Rio de Janeiro) 17(2)

BOTCHWEY, Kwesi et allii. Report of the group of independent persons appointed to conduct an evaluation of certain aspects of the Enhanced Structural Adjustment Facility, policp., IMF, Washington,DC, 13/Jan/1998 (vd uma síntese da resposta da Direcção do FMI a este relatório em Summing up e em Distilling the lessons from the ESAF reviews)

DOLLAR, David e SVENSSON, Jakob What Explains the Success or Failure of Structural Adjustment Programs? , The World Bank, Policy Research Department, Working Paper No.1938, Jun/1998 (Texto completo em *.PDF)

EURODAD - European Network on Debt and Development: Vários documentos, normalmente críticos, sobre os problemas da dívida externa e da pobreza e dos programas das organizações financeiras internacionais para os combater. Esta organização tem vindo a realizar um trabalho muito importante de análise (alternativa) das questões da dívida externa e do desenvolvimento. A não perder!

IMF The IMF's Enhanced Structural Adjustment Facility (ESAF): Is It Working?, September 1999

IMF IMF Concessional financing thorugh ESAF, September 1999

IMF Distilling the lessons from the ESAF reviews, Washington-DC, July 1998

IMF IMF concessional financing through ESAF, August 1998

STEWART, Fraces "Should conditionality change?" in HAVNEVIK, Kjell (ed) The IMF and the World Bank in Africa, Scandinavian Institute of African Studies (SIAS), Uppsala (Suécia), 1987, pgs 29-45

UNECA-United Nations Economic Commission for Africa African alternative framework to strctural adjustment programmes for socio-economic recovery and transformation (E/ECA/CM.15/6/Rev.3), s.l. [Adis Adeba], s.d. [Julho/1989]

UNITED NATIONS (GENERAL ASSEMBLY) External debt crisis and development, doc. A/45/380, 8/October/1990

WORLD BANK Assessing aid - what works, what doesn't, and why, World Bank, Washington-DC, 1998

1. - vd BACHA, Edmar L. "O sistema de condicionalidades do FMI: uma proposta de reforma" in Pesquisa e Planejamento Económicos, (Rio de Janeiro) 17(2), pp 338 e 340. Esta alteração inclui uma flexibilização dos critérios de avaliação do desempenho da economia --- nomeadamente do crédito interno --- através da fixação de intervalos de variação e não apenas de um valor rígido, bem como a "explicitação das hipóteses do efeito sobre a balança de pagamentos de mudanças da taxa de câmbio, bem como do efeito sobre a inflação das restrições ao crédito (...) [o que põe em causa] tanto a precisão dos exercícios como o realismo das hipóteses implícitas do staff do Fundo sobre esses efeitos." (pg. 340)

2. - vd Idem

3. - Idem, pg 340

4. - Vd STEWART, Fraces "Should conditionality change?" in HAVNEVIK, Kjell (ed) The IMF and the World Bank in Africa, Scandinavian Institute of African Studies (SIAS), Uppsala (Suécia), 1987, pgs 29-45

5. - Aspecto importantíssimo para que ela chama a atenção é a de que hoje em dia a condicionalidade é muito mais gravosa do que há décadas atrás, quando os principais utilizadores dos recursos do FMI eram os países já industrializados. De facto, se anteriormente se confiava no bom senso dos governos para procederem aos ajustamentos internos julgados necessários para repôr o equilíbrio (externo) perdido, actualmente não só se verifica uma multiplicação das regras da condicionalidade como também as várias instâncias internacionais se puseram de acordo para, através da chamada "condicionalidade cruzada", não concederem novos empréstimos nem renegociarem dívidas anteriores a não ser que seja assinado um programa de estabilização com o Fundo.

6. - Vd STEWART, Frances op. cit., pgs 37-44

7. - Vd United Nations Economic Commission for Africa African alternative framework to strctural adjustment programmes for socio-economic recovery and transformation (E/ECA/CM.15/6/Rev.3), s.l. [Adis Adeba], s.d. [Julho/1989], pg33, para. 95

8. - O texto referido na nota anterior afirma explicitamente (pág. 32): "A Alternativa Africana incorpora uma série de políticas que fazem parte de muitos dos programas de ajustamento estrutural existentes e sobre as quais parece, apesar de tudo, ter-se gerado um vasto consenso. As mais importantes são (a) a melhoria da gestão financeira e da eficiência das empresas públicas acompanhadas de um severo controlo financeiro; (b) a melhoria dos incentivos à agricultura; (c) a diversificação das exportações, principalmente dos produtos agrícolas transformados; e, (d) a melhoria da gestão da dívida externa."

9. - Para um desenvolvimento desta listagem , veja-se o texto em referência pgs. 33-36

10. - Veja-se, no texto em referência, o Quadro 5.1: Sumário dos instrumentos e medidas a serem mofocados sob o AAF-SAP, pgs 37-38

11. - Vd. Quadro 5.2 - Resumo de instrumentos e medidas propostos no quadro do AAF-SAP, pg 38-43.

12. - Derivado do seu principal autor, o ex-primeiro ministro italiano Bettino Craxi. Este relatório foi encomendado pelo ex-Secretário Geral da ONU, Perez de Cuellar. A referência completa deste relatório é UNITED NATIONS (GENERAL ASSEMBLY) External debt crisis and development, doc. A/45/380, 8/October/1990

13. - Vd. op. cit., pg 15-16

Programa detalhado do curso | ISEG | Mestrado DCI | CEsA | Autor

Autor: António M. de Almeida Serra; aserra@iseg.utl.pt

Copyright © A.M. de Almeida Serra, 1998-2004
Última versão: 7 de Janeiro de 2004