Curso tal como ministrado no
Mestrado em Desenvolvimento e Cooperação Internacional
ISEG-Instituto Superior de Economia e Gestão
Universidade Técnica de Lisboa / Portugal

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Capítulo 7 -- O FMI e o Banco Mundial: "Bom dia, patrão(-ões)!"

Veja a bibliografia

7.1 - O FMI: origens, evolução e estrutura orgânica

O Fundo Monetário Internacional, tal como o seu irmão gémeo Banco Mundial, nasceu na Conferência de Bretton Woods, nos EUA (1), em Julho de 1944 , pouco depois do desembarque na Normandia e já no quadro da preparação do pós-guerra. O seu objectivo principal era o de, através da regulação do sistema financeiro internacional --- nomeadamente da evolução das taxas de câmbio entre os países ---, estabelecer as (pré-)condições para uma saudável evolução do comércio internacional evitando as políticas de "empobrecimento do vizinho" (beggar-thy-neighbor)que tinham surgido durante a Grande Depressão de 1929-33 e que, de alguma forma, estiveram na base da evolução económica e política posterior a esta crise.

O Banco Mundial --- aliás, o BIRD-Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento --- surgiu, por sua vez, com o intuito de ajudar a financiar o esforço de reconstrução dos países envolvidos na Guerra. Especial atenção mereceram na altura os investimentos em infra-estruturas (portos, estradas, produção e fornecimento de energia), elementos essenciais à luz das concepções económicas da época e da realidade de então.

A evolução do FMI não foi independente da evolução da situação da economia e da política mundial. De facto, se na época da sua criação uma parte significativa dos seus membros eram países com economias já então relativamente complexas, industrializadas, é natural que a sua actividade se tenha centrado no acompanhamento e no apoio à evolução deste tipo de países. Aliás, o (seu) 'pecado original' (i.e., as razões da sua criação), a isso conduziriam igualmente.

Porém, com a onda de independências posterior à II Grande Guerra (Índia e Paquistão em 1947) e no virar dos anos 50 para a década de 60 (a maior parte dos países africanos anglófonos e francófonos), a situação alterou-se profundamente.

Tal modificação veio a consolidar-se com a crise económica posterior ao primeiro choque petrolífero, em 1973-74. De facto, face aos desequilíbrios das contas externas e correspondentes necessidades de financiamento por ele provocados, a atenção do Fundo começou a virar-se para os problemas de estabilização económica de curto-médio prazo dos países que viram aumentada substancialmente a sua factura petrolífera, a maioria deles países em desenvolvimento. Mais recentemente, devido ao fim do regime vigente nas economias "de direcção central", as preocupações do FMI voltaram-se também para o apoio à 'transição sistémica' --- do "socialismo" ao capitalismo --- destes países da Europa de Leste e dos que fizeram parte da União Soviética.

Para além da assistência financeira que concede aos países com dificuldades nas suas contas externas, o Fundo desempenha ainda importantes funções de aconselhamento técnico e de supervisão financeira (e económica) dos países membros.

A estrutura orgânica do Fundo Monetário Internacional está definida no seu Convénio Constitutivo, os Articles of Agreement, que data de 1945, ano em que entrou em vigor depois de ratificados pela maioria dos países que tinham estado presentes na reunião de Bretton Woods, e inclui:

Conselho dos Governadores

Directório Executivo

Director-Geral (tradicionalmente um europeu; Horst Köhler, da Alemanha, foi eleito em 23/Março/2000)

(Pessoal técnico e administrativo)

Além destes órgãos da estrutura organozativa do Fundo há também dois outros órgãos que emanam do Conselho de Governadores e que são o Conselho Provisório e o Comité para o Desenvolvimento.

Conselho dos Governadores (Board of Governors) e Conselho Provisório: é a mais alta autoridade do Fundo. Cada país tem um governador (normalmente o Ministro das Finanças ou o Governador do Banco Central) e um governador-suplente. O Conselho reúne uma vez por ano, normalmente no fim de Setembro ou princípio de Outubro.

A revisão dos Estatutos do Fundo efectuada em 1978 prevê a constituição, a partir do Conselho de Governadores, de um Conselho mais restrito e de carácter permanente para acompanhar e supervisionar a gestão e a adaptação do sistema monetário internacional e o funcionamento do próprio Fundo. Este órgão nunca foi implementado, pelo que não existe de facto. No entanto, encontra-se em funções um Comité Provisório de 24 membros estabelecido com base numa resolução de 1974 e que tem funções similares às do Conselho.

O Conselho dos Governadores delega a gestão "corrente" do Fundo no Directório Executivo.

O Comité para o Desenvolvimento: é igualmente constituído por 24 Governadores. Estes pertencem quer ao Fundo quer ao Banco Mundial, enquanto que o Comité Provisório referido acima integra apenas elementos do Conselho de Governadores do Fundo. Acompanha os trabalhos do FMI que mais se relacionam com os países em desenvolvimento.

Directório Executivo (Executive Board): compõe-se actualmente de 8 administradores nomeados pelos países com maiores quotas (de que se destacam: USA: 17,78% dos votos; Alemanha: 5,54%; Japão: 5,54%; França: 4,98%; e Reino Unido: 4,98%; os outros três representantes de um único país são os da Arábia Saudita, da Rússia e da China) e de mais 16 administradoras eleitos por 2 anos pelos outros países membros associados em grupos de dimensão variável. Nos grupos, há a preocupação de agrupar os países regionalmente próximos. Há, porém, excepções. Portugal está agrupado com a Itália, a Polónia, a Grécia e Malta. Actualmente o administrador deste grupo é italiano e o suplente é grego. A Espanha está associada com países da América Latina. Moçambique e Angola estão integrados num dos maiores grupos de países (20) mas que tem uma percentagem de votos de 3, 43%. O actual administrador deste grupo é o representante do Zimbabwe e o suplente é de Angola.

De realçar que, ao contrário do que se verifica em quase todas as outras agências especializadas do sistema das Nações Unidas --- em que a regra é "um país, um voto" ---, cada país tem um número de votos proporcional à sua quota no Fundo. Esta, que se traduz num determinado volume de Direitos de Saque Especiais (DSE) como se de uma empresa privada se tratasse, é determinada através de um sistema complexo de ponderação de vários elementos mas em que os fundamentais são a importância do produto nacional no produto mundial e o peso do país no comércio internacional. Esta regra é aplicada também ao Banco Mundial.

As actuais quotas de Portugal e dos vários PALOP são as seguintes (em milhões de Direitos de Saque Especiais (DSE): Angola: 207,3; Cabo Verde: 7; Guiné-Bissau: 10,5; Moçambique: 84; Portugal: 557,6; São Tomé e Príncipe: 5,5. A maior quota individual é a dos EUA (26.526,8 milhões de DSE) e a mais pequena é das Ilhas Marshall, com 2.5 milhões de DSE.

7.2 - Mecanismos financeiros do Fundo a que os países podem ter acesso

Como membros da instituição, os países podem ter acesso a uma ou várias das "linhas de crédito" de que ele dispõe para apoiar necessidades específicas aos desequilíbrios de balança de pagamentos. Os principais esquemas de apoio actualmente em uso no Fundo são os seguintes:

Regular IMF Facilities

Stand-by arrangements (SBA): designed to provide short-term balance of payments assistance for deficits of a temporary or cyclical nature, such arrangements are typically for 12 to 18 months. Drawings are phased on a quarterly basis, with their release made conditional on meeting performance criteria and the completion of periodic program reviews. Repurchases are made 3¼ to 5 years after each purchase.

Extended Fund Facility (EFF): designed to support medium-term programs that generally run for three years, the EFF aims at overcoming balance of payments difficulties stemming from macroeconomic and structural problems. Performance criteria are applied, similar to those in stand-by arrangements, and repurchases are made in 4½ to 10 years.

IMF Financial Policies

IMF financial policies govern the modalities for the use of its financial resources. These include:

  • Reserve Tranche Policies. A member has a reserve tranche position in the IMF which reflects the reserve assets it has transferred to the IMF and is measured by the extent that its quota exceeds the IMF's holdings of its currency. Subject only to balance of payments need, a member may draw up to the full amount of its reserve tranche position at any time. This drawing does not constitute a use of IMF credit, as its reserve position is considered part of the member's foreign reserves, and is not subject to an obligation to repay.
  • Credit Tranche Policies. Credits under regular facilities are made available to members in tranches (segments) of 25 percent of quota. For first credit tranche drawings, members must demonstrate reasonable efforts to overcome their balance of payments difficulties, and no phasing applies. Upper credit tranche drawings (over 25 percent) are normally phased in relation to certain conditions or "performance criteria."
  • Policy on Emergency Assistance. The IMF provides emergency assistance to members to meet balance of payments needs arising from sudden and unforeseeable natural disasters and in postconflict situations. Normally this takes the form of an outright purchase of up to 25 percent of quota provided that the member is cooperating with the IMF. For postconflict cases, additional access of up to 25 percent of quota can be provided.

Concessional Assistance

Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF)
established as ESAF in 1987, enlarged and extended in 1994, and further strengthened in 1999 to make poverty reduction a key and more explicit element. The purpose of the facility is to support programs to strengthen substantially and in a sustainable manner balance of payments positions, and to foster durable growth, leading to higher living standards and a reduction in poverty. Eighty low-income countries are currently PRGF-eligible. Loans are disbursed under three-year arrangements, subject to observance of performance criteria and the completion of program reviews. Loans carry an annual interest rate of 0.5 percent, with a 5½ year grace period and a 10-year maturity.

Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative 
The HIPC Initiative, adopted in 1996, provides exceptional assistance to eligible countries to reduce their external debt burdens to sustainable levels, thereby enabling them to service their external debts without the need for further debt relief and without compromising growth. It is a comprehensive approach to debt relief which involves multilateral, Paris Club, and other official and bilateral creditors. Assistance under the HIPC Initiative is limited to PRGF and IDA eligible countries that have established a strong track record of performance under PRGF- and IDA-supported programs. A strong track record of policy implementation is intended to ensure that debt relief is put to effective use. Recent enhancements to the HIPC Initiative aim to provide deeper, broader, and quicker debt relief. It is expected that as many as 36 IMF members could qualify for assistance under the enhanced Initiative.

Other Facilities

Compensatory Financing Facility (CFF)
provides compensatory financing for members experiencing temporary export shortfalls or excesses in cereal import costs. Repurchases are made over 3¼ to 5 years.

Supplemental Reserve Facility (SRF)
provides financial assistance for exceptional balance of payments difficulties due to a large short-term financing need resulting from a sudden and disruptive loss of market confidence. Repurchases are expected to be made within 1 to 1½ years, but can be extended, with IMF Board approval, to 2 to 2½ years. A surcharge of 3.00 to 5.00 percentage points is levied to encourage early repayment.

Contingent Credit Lines (CCL)
is aimed at preventing the spread of a crisis. While the SRF is for use by members already in the throes of a crisis, the CCL enables countries that are basically sound and well managed to put in place precautionary financing should a crisis occur. If needed, short-term financing will be provided to help members overcome the balance of payments financing needs arising from a sudden and disruptive loss of market confidence due to contagion, and largely generated by circumstances beyond the member's control. Repurchase terms and the surcharge are the same as under the SRF.


in: IMF The IMF at a Glance 

Tranche de reservas: um país membro pode efectuar uma compra ao FMI de moeda(s) estrangeira(s) ou de Direitos de Saque Especiais contra entrega da sua própria moeda. é obrigatório, porém, repôr as divisas assim obtidas (i.e., fazer uma 'recompra' da sua moeda nacional) dentro de um prazo acordado com o Fundo.

Tranche(s) de crédito (Credit Tranches): as operações de empréstimo do Fundo decorrem normalmente no quadro das "tranches" de crédito. Um país membro pode sacar quatro tranches, cada uma delas equivalendo a 25% da sua quota. A primeira é susceptível de acesso sem quaisquer restrições desde que o país demonstre que precisa dela para fazer face a situações menores de desequilíbrio da balança de pagamentos. As três últimas (=75%) correspondem às chamadas "tranches superiores de crédito" e estão sujeitas à assinatura de um "acordo alargado" que estipula um conjunto de critérios de gestão da economia do país tendo em vista assegurar o equilíbrio da Balança de Pagamentos. A duração média destes acordos, que era de 12 a 18 meses podendo ir até 3 anos, é actualmente de 3¼ a 5 anos.

Esta extensão de tempo corresponde a uma reconhecimento, por parte do Fundo, de que os problemas que se colocam aos seus principais clientes de hoje --- os países em desenvolvimento --- são de natureza mais estrutural (e por isso exigindo mais tempo para serem ultrapassados) que os de natureza conjuntural a que ele tinha de fazer face quando os seus principais clientes eram os países mais industrializados, com economias mais complexas e por isso com um "tempo de reacção" mais curto às medidas de política económica adoptadas para superar os desequilíbrios externos.

Acordos Stand-by (Stand-by arrangements)
Destinam-se a conceder apoio de curto prazo a países com dificuldades na sua balança de pagamentos devido a défices temporários ou de natureza cíclica. Por isso são usualmente de 12-18 meses. A libertação de fundos está sujeita ao cumprimento de algumas condições de gestão macroeconómica. O pagamento ao Fundo deve ser efectuado num período até 5 anos da data do empréstimo.  Foram durante muitos anos o instrumento privilegiado de financiamento pelo Fundo. 

Serviço ampliado do Fundo (Extended Fund Faciliy)

Dadas as limitações temporais dos créditos concedidos no âmbito dos acordos anteriores --- normalmente de 12-18 meses --- e tendo em consideração que um tal prazo se mostrou irrealista no caso dos empréstimos aos países em desenvolvimento --- cujas economias sofriam principalmente de problemas estruturais ou, pelo menos, de médio-longo prazo --, o Fundo criou uma "linha de crédito" que permite o acesso a recursos mais importantes e com prazo mais lato: o "Serviço ampliado do Fundo".

Estes empréstimos são concedidos por períodos de três anos prorrogáveis por mais um e têm por objectivo fazer face a dificuldades de balança de pagamentos atribuíveis, em larga medida, a problemas de carácter estrutural das economias e que por isso mesmo necessitam de um período mais largo para serem ultrapassados. As verbas utilizadas devem ser devolvidas num prazo de 4 a 10 anos contados a partir do momento do empréstimo

Facilidade de financiamento compensatório

Pode ser usado em duas situações: baixa temporária das receitas de exportação devido a quebras das cotações internacionais e quando há uma subida temporária dos preços dos cereais importados para satisfazer os défices alimentares. 'Recompras' num período de 3 ¼ a 5 anos.

Facilidade para Reservas Suplementares (Supplemental Reserve Facility (SRF))
Concede apoio financeiro em situações de grandes difilculdades na balança de pagamentos devidas a grandes e bruscos movimentos dos mercados.

Linhas de Crédito Excepcionais (Contingent Credit Lines (CCL))
Destina-se a evitar o propagar de uma crise. Semelhante à anterior mas destinada a países que ainda não estão em crise mas que podem vir a ser afectados pelo movimento internacional de contágio entre as economias (ex: a crise asiática de 1997).

Iniciativa a favor dos Países Pobres Altamente Endividados (Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative )
Adoptada em 1996, esta Iniciativa (mais conhecida na sua sigla inglesa lida sob a forma 'hipic'), destina-se a aliviar os encargos suportados pelos países mais pobres do mundo que se encontram altamente endividados (vd. capítulo sobre a Dívida Externa)

Facilidade para a Redução da Pobreza e o Crescimento (FRPC)
Criada em 1999, sucedeu à Facilidade Reforçada para o Ajustamento Estrutural. Esta tinha sido prolongada e ampliada em 1994, ocasião em que se deixou de conceder apoio no âmbito da até então co-existente Facilidade de Ajustamento Estrutural (FAE). A FRAE ("ESAF" na sua sigla inglesa de Enhanced Structural Adjustment Facility) é hoje o principal mecanismo do Fundo para dar apoio financeiro em condições muito favoráveis aos países membros de baixo rendimento per capita com problemas graves e permanentes de défice da balança de pagamentos.

Para se candidatar o país tem de dirigir ao Director-Gerente do FMI uma carta --- conhecida como "carta de intenções" (vd. exemplo) --- de que consta uma proposta de política económica que se propõe levar a cabo durante o período do empréstimo. Esta carta é negociada previamente com técnicos do Fundo e do Banco Mundial de modo a assegurar que o programa proposto seja aprovado e os recursos financeiros disponibilizados.

De entre as diferentes medidas previstas e que são de natureza muito diversa, algumas, mais importantes para a prossecução das metas propostas, são consideradas como verdadeiras "condições sine qua non" (critérios de execução) do prosseguimento do programa de disponibilização de recursos financeiros pelo FMI e, consequentemente, da continuação do programa de ajustamento em si mesmo. A verificar-se uma falha grave na obtenção de resultados nestes domínios prioritários --- normalmente não publicitados expressamente pelas partes envolvidas ---, o FMI pode exigir a renegociação do programa.
Neste caso ele tende a tornar-se mais rigoroso do que anteriormente por forma a assegurar o alcançar das metas estabelecidas e que considera essenciais. Sendo o prazo para obtenção de resultados agora (normalmente) mais reduzido que anteriormente, estas medidas tenderão a ser consideradas (ainda) mais "duras" que as anteriores.

Ao longo do período deste empréstimo o país terá de ir apresentando documentos anuais de enquadramento da sua política económica (os Policy Framework Papers) e em que se definem os objectivos a prosseguir nos três anos seguintes, a política macroeconómica a implementar para os realizar (nomeadamente a programação temporal de algumas variáveis macroeconómicas mais importantes como são, por exemplo, a oferta de moeda e o montante do crédito à economia, particularmente ao sector público).

A taxa de juro praticada nestes empréstimos é de 0,5% e o seu reembolso é feito em dez pagamentos semestrais. Sendo o "período de graça" de cinco anos, estes empréstimos têm uma vida de dez anos após o momento da utilização dos primeiros recursos.

Acordos entre o FMI e os países membros

Como resulta da análise dos mecanismos de financiamento, em várias situações é necessária, por parte dos países candidatos à utilização dos recursos do FMI, a definição de programas de política económica em que se estabeleçam medidas que aquele considere como susceptíveis de conduzir a uma estabilização da economia, nomeadamente quanto à eliminação dos desequilíbrios externos. Estas medidas estão contidas nas 'cartas de intenções' e nos Policy Framework Papers que os países, usualmente através dos seus Ministros das Finanças, enviam ao Director Geral desta instituição ao formalizarem o pedido de concessão de ajuda financeira ao Fundo.

Esse programa de política económica é fruto de negociações entre equipas do Fundo e do Banco Mundial com as autoridades nacionais. Aquelas equipas são constituídas normalmente por 3-4 funcionários. Uma missão procura voltar a Washington com um programa que possa ser susceptível de aprovação pelos seus superiores hierárquicos e que seja consistente com os objectivos do Fundo. Se o não fizer, corre o risco de ser desautorizada ao ver seguir para o país em causa uma nova missão que irá renegociar o acordo estabelecido.

Todo este processo dá origem a um período de consultas, que por vezes pode exigir várias visitas de uma missão a um país.

Em situação normal, as relações do Fundo com os seus membros fazem-se através dos administradores do grupo de países respectivos e de uma análise anual da evolução da situação económica do país, tenha este ou não problemas mais ou menos agudos de balança de pagamentos.

Bibliografia Top

NOTA: as referências que se seguem são apenas algumas das muitas existentes sobre o tema central deste capítulo. Os textos referenciados servem para apoiar bibliograficamente uma investigação sobre o assunto.

Sobre o FMI e suas actividades veja-se, nomeadamente, vd IMF in focus

Uma referência bibliográfica que deve ser consultada por ser complementar do nosso texto é
CASTEL-BRANCO, Carlos Nuno FMI, ESAF e desenvolvimento: reflexões críticas, manuscrito, [Londres], [1999]
Trata-se de um documento em WinWord que pode ser guardado para posterior impressão e consulta.

Os textos que estão disponíveis na INTERNET (que estão "linkados") são uma boa porta de entrada num manancial cada vez maior de informação sobre o assunto. Sugere-se vivamente ao leitor que "navegue" o mais possível em busca de nova documentação.
'Sites' como os do Fundo Monetário Internacional e do Banco Mundial devem ser consultados regularmente. Por exemplo, o FMI publicou recentemente um Working Paper (WP/99/104), que apresenta uma boa síntese do seu approach sobre a estabilização económica.
Para complementar esta visão "oficial" com uma visão "alternativa" deverão ser consultados, p.ex., 'sites' agregados em ONEWORLD.
Uma fonte A NÃO PERDER é a Devline do IDS-Institute of Development Studies da Universidade de Sussex.


NOTAS

1. - Daqui a expressão feliz de um suplemento do The Economist sobre as "Sisters in the Woods."


 
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Última versão: 7 de Janeiro de 2004